法治与基层民主治理的无缝对接——北仑区推进基层民主治理的法治化实践

 更新日期:2015.09.30  今日/总浏览:10/3302
  党的十八大报告指出,要更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。党的十八届三中全会再次强调,要着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平。近年来,随着区域内城乡经济社会一体化发展的加快,北仑区致力于破解和消除制约基层民主治理的体制性障碍和深层次矛盾,积极运用法治思维和法治方式,加强以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为核心内容的基层民主治理法治化建设,使基层活力明显增强,基层治理能力得到稳步提升。北仑区2010年进入首批浙江省创建法治县(市)区工作示范单位, 2011、2013年分别获得全国创建法治县(市)区活动先进单位称号。
  一、法治化是推进基层民主治理的必然选择
  基层民主是人民群众直接行使民主权利、依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式,是中国特色社会主义民主最广泛的实践。加强依法治理,建设法治中国是党领导人民群众治理国家、管理社会的基本方略。推进基层民主法治化,用法治思维和法治方式推动基层民主,是发扬基层民主,保障基层自治权利,改善和促进基层民主治理的必然选择。
  (一)法治化是基层民主治理适应经济社会发展的必然选择。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一概念。从传统的“管理”到“治理”,虽然只是一字之别,但反映了治国理政方式的转型升级。近年,北仑经济发展较快,征地拆迁、食品安全、环境整治、水资源分配等群众关切相对集中,只有充分发挥法律手段在维持基层社会秩序、协调利益关系、化解社会矛盾和解决社会纠纷中的功能和作用, 还权于法治,最大限度地落实群众的知情权、参与权、表达权和监督权,使法治成为人民群众的基本共识,才能理顺多方关系,实现基层社会和谐。
  (二)法治化是解决基层民主治理诸多现实困境的必然选择。“四个民主”是法律赋予的基层群众自治权利,然而在基层治理实践中,还是存在民主选举不规范、“三务”公开走过场、村务管理不畅通、村务决策不透明等现象。村民(居民)(下同)的参与权、知情权、监督权得不到稳定的保障,容易造成基层干群关系紧张,引发社会不稳定因素,渗入法治元素、强化法治方式显然是解决困境的有益选择。
  (三)法治化是改善基层民主治理制度缺失的必然选择。现有的《村民委员会组织法》等法律法规对如何具体落实村民自治权,村民如何在民主选举、管理、决策和监督中行使权利,如何惩戒侵犯村民权利的行为等仍然难以完全涵盖,特别是相关程序性法规的缺失,给基层治理的实际操作造成一定困惑。运用法治的手段和方式,建立健全发扬基层民主的体制机制、补齐制度短板,特别是出台一些配套措施,将各项法规变空泛为具体、变笼统为可操作、变繁杂为简便,从根源上改善基层民主治理,提高治理水平。
  (四)法治化是增强干群民主法治意识的必然选择。法治是一种人们自觉接受并依法办事的社会状态,我国传统习惯中法治观念的缺失在基层治理中体现得较为明显。部分村干部靠习惯、人情、面子解决问题的多,用法律手段解决问题的少。部分村民主人翁意识不强,参与村级事务的积极性不够,不知道如何正确行使自己的民主权利,权益受到损害时也无力维护,有的甚至采用一些过激的语言和行为,引起矛盾的激化。法治意识的培育和发展必将使人民群众进一步发扬民主,更多适用法律手段维护合法权益。
  二、北仑推进基层民主治理的法治化实践
  基层民主治理的法治化建设是一个动态、长期、渐进的过程。北仑紧紧依托城乡一体化发展大局,结合基层经济社会发展实际,运用法治思维和法治理念,全面推进基层民主治理的法治化建设。
  (一)围绕法治主体,改善民主选举关键环节
  民主选举的法治主体是村民,其是村民充分享有民主权力的直接方式。民主选举的法治化对于基层民主治理法治化建设的整体实现具有重要意义。针对实践中部分存在的变相贿选,越俎代庖式的代选,走过场、形式化的盲选,以及候选人的推荐、甄别制度不够完善等方面的问题,北仑紧紧围绕巩固和突出基层群众直接选举的主体地位,切实把干部选用权交还到选民手中,有效维护了选举程序的正当性和严密性,有利于保持村(社区)工作的稳定性和连续性,村(社区)居委会换届选举工作得到顺利推进。
  1.完善制度,确保选举权利依法行使。近年,北仑区在基层换届选举中一是全面推行无候选人直选差额制度,上级部门不委派、不指定、不授意;二是实行自荐直选制度,选民根据自荐人报名情况,以无记名投票方式直接选举产生村民委员会成员。三是实行自荐人“承诺”制,不承诺或不履行承诺的不列入候选人名单。这样将村民直接选举的权利落在实处,有效激发村民参与民主选举的政治热情和积极性,从制度上保障了政治素质好、办事能力强、处事公道、真正受群众拥护的人当选为“带头人”。
  2.规范程序,确保选举过程公开透明。北仑区严格按照规定程序开展换届选举,一是认真把好选举办法确定关、选民登记关、委托投票关、候选人提名关和正式投票选举关等环节;二是在投票环节严格实行“五个当场”,即选票当场领取、当场秘密划票、当场投票、当场集中唱票计票、当场公布选举结果;三是在重点村、难点村,实行全程录像直播。选举全程做到了规定环节不减少、法定程序不变通,确保换届选举全程置于“玻璃房”中进行,有效增强选民对选举的参与度和信任度。
  3. 惩防有力,确保选举氛围严肃公正。北仑区纪检、组织、政法、民政等职能部门联合发布通告,明确“六个严禁”,细化贿选“八大行为”,加强了选举工作的组织和对选举中违法犯罪行为的打击力度。同时,区司法行政部门会同各村法律顾问,全程参与选举工作,回答群众选举疑难,指导选举依法有序开展并进行法律把关。各街道(乡镇)也通过选情预警网络、现场重点监控等途径对选举中发现的违法事件,及时介入、果断处置,切实为选民创造良好宽松的选举环境,确保选举的依法公正。
  (二)围绕法治关键,增强民主决策自主参与
  民主决策是规范权力运行、体现村民自治的关键举措。但从以往村务(居务,下同)决策的实践来看,内容违法、搭车表决、以会议签到代替表决、表决随意等时有发生。北仑作为沿海经济发达地区,新农村建设投入大、村干部权力大、集体资产总量大,曾一度导致涉及村级管理信访举报超过全区信访总量的60%以上。北仑民主决策“四个一”制度通过扩大村民自主参与、决策评议、决策公开等法治化手段,有效保证了村民自治权的实现。2010年受到省市领导的高度关注和肯定,时任省委领导赵洪祝、夏宝龙等分别对该项工作作出了重要批示。
  1.村民提议纳入决策,实现村事民议。村民提议是北仑“四个一”制度规定的决策考量的前提和重要范畴。凡村级重大事项和群众普遍关心的焦点、难点问题,凡涉及村集体和村民利益的经济发展类、工程建设类、财务收支类、人事管理类、民生项目类等事项及其他重大事项,五分之一以上村民代表联名提议的,将纳入决策范围。在决策商议、审议环节,村民可以通过民主恳谈会、听证会等形式,广泛地发表意见,对村务决策方案提出意见建议,有效提升了村民参与决策的主动性。
  2.决策实施全程公开,实现村务民晓。北仑区村务决策做到了一是决策事项公开。一个决策只能针对一项村务,不能多项村务同时决策通过。二是决策决定公开。村民代表的签名意见向全体村民公开,以减少村民代表的“私心”和“秋后不认帐”,增强其责任感。三是决策内容公开。村决策初步方案要提交党员大会或党员议事会讨论,同时将方案上报街道(乡镇)审核同意后确定。村务决策事前、事中、事后公开,既方便了群众全程、各环节参与决策、表达意见,也能更好的集聚民意、汇聚民智。
  3.决策评估法务跟踪,实现村事民评。北仑村务决策事项均吸收村法律顾问参与,由法律顾问就合法性、合理性提出明确的意见。村每半年或每年度将村事决策事项的完成情况、取得的成效向村民(代表)大会、村务监督委员会进行报告或公布,开展群众满意度测评,接受群众评议,进一步提升决策执行水平和决策的科学性。
  (三)围绕法治程式,强化民主管理目标控制
  从以往村务管理实践可以发现,村务民主管理规范的法治内容最为欠缺,部分村自治章程、村规民约等由少数村干部制定,约束民众内容多,规范权力内容少;有的村制度重复,形式主义严重;有的制度规定重实体轻程序、操作不便、监督不力等。北仑民主管理的法治化建设,以管理方式、管理程序为突破口,强化了达成目标的过程控制。近年来,全区涉农信访举报、农村党员干部违纪违法案件量均呈现明显下降趋势。
  1.区域协商,丰富自治管理主体。北仑创新区域协商组织建设,由区域党组织发起,在城乡村(社区)组建区域协商议事会、和谐共建理事会等区域协商议事组织,广泛吸纳区域内民主党派、无党派人士以及区域内村委会、各类群团组织、社会团体成员等为区域协商议事组织成员。在平等协商的框架下,形成多元主体共同合作参与区域自治管理的模式。目前,全区共有52个社区建立了协商议事组织,覆盖全区实行区域化管理的农村社区、城市社区、工业社区和混合型社区。近年来,区域协商议事组织累计解决各类事务近万件,提出建议600余条。
  2.搭建平台,拓展自治管理渠道。北仑区为方便村民自主管理,着力建设符合现代网络传媒特点的各类村务工作平台。自2005年开始,投入专项资金为每个社区居委会建立网络平台,2013年又为每个社区建立了“互联网电子台帐”,社区居民通过点击社区网站,就能详细了解社区建设有关事项,并可通过该平台将村民就具体事务的意见建议反馈至村(社区)。同时,利用该平台,全区将“阳光村务”建设搬上电脑,有效激发村民参与村务管理、表达意见建议的积极性。
  3.健全流程,严控自治管理过程。针对民主管理制度内容抽象、程序约束力不强等问题,北仑《村务工作规程》设计了“1+4+16”管理模式,对村务管理全程进行了法治化梳理。“1个村级事务工作流程”涵盖村事提议、村事决策、执行和监督、资料归档四个环节;“4项专项流程”包括财务支出审批、建设工程实施、经济合同管理、党员发展四类流程;“16个具体工作制度”包括自治章程、议事规则、决策听证、村事提议等管理制度。“1+4+16”管理模式的推出,使民主管理的内容依规有据,操作清晰具体,管理目标的推进受到有效控制,克服了村务工作中的随意性。
  (四)围绕法治保障,优化民主监督运作方式。
  民主监督的有效落实是实现村民自治的重要保障。而在基层“四个民主”运行实践中,监督是相对薄弱的环节,往往存在制度建设滞后、制度不能形成有效合力,导致监督流于形式、缺乏实效等问题。北仑村务民主监督的法治化建设,优化了监督运作方式,从制度和机制上使村干部“不能腐”和“不敢腐”,党员干部接受监督的意识明显增强。2013年,各村务监督委员会监督事项共计3560余次,提出合理化建议1870余件,协助收回各类欠款195万元,规范合同778份。
  1、保障全覆盖,监督内容“清单式”。北仑区创新推出的村务监督“十清单”、农村“小微权力清单”等,将所有村级事务分项目、分类别列入监督内容,不同的监督内容明确不同的监督方式和监督手段,不仅提高了监督的针对性,而且实现了村务监督的全覆盖。近年,北仑村级财务原始凭证管理也纳入了监督范畴,监督内容随着实践发展不断丰富,确保监督不留死角。
  2、保障全过程,监督操作“图表式”。为避免监督的随意性,克服村务办理过程中的复杂性,将村务监督内容分成54个“条目式”的监督要点,将村务全过程可能出现的“问题点”用图表列出,有针对性地进行查问、质询、督促。“图表式”监督明确使监督内容的关键环节和关键步骤得到进一步明确,监督事项清晰明了,防止监督工作半途而废、虎头蛇尾。
  3、保障高绩效,监督评价“串联式”。北仑村务监督针对每个关键环节和廉政风险防范点采用不同的监督方式,上下呼应,“证据”链条保持了一致性,形成“串联式”监督。村务运行情况每半年、每年度要接受村民代表、村监委会的评议和量化测评,并接受街道(乡镇)纪检部门的监督,测评结果与村级班子和村干部的评先评优、年度考核等挂钩,有效提升了监督绩效。
  三、北仑基层民主治理法治化建设的初步经验
  基层民主治理的法治化建设,有效激发了基层群众自我管理、自我教育、自我发展的积极性,有力地推进了北仑基层经济发展和社会稳定。北仑区作为宁波市首个外地人口超过本地人口的县区,连续8年通过浙江省平安创建工作考核。2013年全区农村居民人均纯收入达到22610元,比上年增加11%,连续9年保持增长。北仑区的初步经验是:
  (一)基层民主治理完善制度与严格程序并重
  北仑着眼于解决传统基层民主治理弹性有余、刚性不足、模糊性强的实际问题,大力推行村务管理简易程序,明确量化标准、简化操作流程、减少自由裁量空间、使各项制度清晰具体,杜绝了制度的漏洞和空隙,增强民主治理的系统性和配套性。同时,更加侧重于民主治理实现过程、顺序、途径的限定,突出流程管理和执行程序的规范和完善,使每个环节有据可依、依法而行,弥补了民主制度程序性规定的短板和空白,确保制定的制度行得通、管得住、用得好。
  (二)基层民主治理体系化和法治化同推
  近年来,北仑区委区政府着力运用法治思维和法治方式推进基层民主治理的发展和成熟,经历了从单项民主治理走向体系治理,从体系治理走向治理体系法治化的嬗变。其基本做法是予制度设计于“四个民主”,贯法治理念于“理事流程”,通过与农村(社区)治理实际和农(居)民特点的紧密结合,轻松实现了对各类村级事务的管理,破解了基层管理中的难题。同时对基层村工作进行全面梳理,引进了社区工作准入机制,对可进可不进,与基层关系不大的工作坚决予以清理,一方面减轻了基层的负担,另一方面也减少了对基层工作的干扰,给基层更多的自治权力,从而探索出一条基层民主治理体系法治化的新路,有力推进了基层社会和谐稳定。
  (三)基层民主治理民主素质和法治能力共提
  随着北仑基层“四个民主”体系化、法治化的推进,基层“两委”组织关系得到进一步理顺,“依法建制、以制治村、民主管理”的治理理念更加明确,基层群众参与村级重大事务管理的各项权利得到落实,村民参与村务管理、监督村务的积极性得到有效激发和提高。同时,基层干部逐步形成依法办事和民主协商的思维习惯,学会运用说服教育、示范带动的方法同村民打交道,熟练掌握通过听取民众意见、征询讨论等民主形式、法律手段解决基层各类问题的能力,有效提升了管理村级事务的能力和水平。基层群众在实践中逐步提升行使民主权利的方法和技巧,增强依法评判是非和自觉履行法定义务的能力和理念。
  四、关于基层民主治理法治化建设的思考
  基层民主治理的法治化建设是一项复杂的系统工程,其根本目标是,全面提升基层干部群众的民主法律素养,实现由政府管理到村(居)民高度自治、由注重实体权利到注重实体和程序并重的转变,切实提高基层治理水平。但是,基层民主治理的法治化也受法律法规规定、基层治理范畴和权限等诸多因素条件的限制,需要从更高层次上加以保障和推进。我们认为:
  (一)培养法治信仰应成为基层民主治理“重中之重”。在基层治理中,法治支持民主,民主也兼容法治。法治为民主的健康发展保驾护航,民主为法治注入新的内容和动力,民主是法治不可分割的一部分。增强全民法治信仰应当成为当前和今后一段时期促进和改善基层民主治理的重要任务。一是应当加强对基层干群民主法治精神的培训教育。针对部分干群认识上存在的偏差,增强民主法治系统性和针对性培训教育,使之深刻领会党的民主法治建设主张和熟练掌握相关法律法规,在实践中不断提高民主治理和依法办事的水平和能力。二是创设并丰富民主法治工作载体,加大法治文化感染熏陶的力量。现有的民主法治村创建工作,创建法治镇乡(街道)先进单位等载体还不够丰富,与基层群众还有“最后一公里”,实现与基层群众更紧密的“接地气”,还有许多工作要做。特别是要教育、引导村(社区)居民增强公民意识,理性、有序参与各项政治生活和民主自治活动;提高法律素质,依法按程序表达利益诉求、解决矛盾纠纷,用法律武器维护自身的合法权益。三是不断提高民主法治建设的针对性和实效性。要善于听取人民群众的意见建议,及时回应人民群众的诉求及热点难点问题,在法治民生上下功夫,让人民群众真切感受到法治民主的力量,从而增强人民群众对民主、法治的信仰。
  (二)推进基层民主法治应形成“系统合力”。基层民主法治是基层治理的集中体现,但不是基层治理的全部。民主法治建设的发展与经济发展、公共治理密切相关,需要上级的指导帮助和整体推进。一是要帮助基层解决治理的突出问题。对于基层难以解决的问题,要善于结合村(社区)的特点开展针对性整治,“开好药方”,“开对的药方”,提升工作指导的水平。二是要善于“弹钢琴”。要注重“四个民主”之间的协调性,强调系统推进。要尊重基层群众的自治权,对进入基层村(社区)的工作实施准入制,严格工作要求,防止干扰、干涉基层自治的行为发生,防止给基层增添过重的工作负担。三要建立健全科学的评估机制。对基层民主治理成效突出的基层组织和个人给予激励,及时纠正发现的问题,及时总结推广先进典型,提升民主治理的整体水平。
  (三)基层民主法治制度设计应有“务实之举”。制度建设是推进基层治理民主化和法治化的有力保障,改变目前基层民主治理硬性约束力不够强、法治化保障力不到位的状况亟需制度设计的“务实之举”。一是有关基层民主法治的法规、制度体系亟待更新完善。从现有的基层民主法制建设状况来看,法律缺位和法律滞后的现象都相当突出,对破坏基层民主治理的各种违法、违规行为实施处置的操作性不强。二是近年社会管理创新探索取得了许多基层治理的成功经验,需要从更高层面上加以推广,市、县(区)党委政府和各级人大组织可以通过调研、提炼将之上升为地方性法规或规章制度,使之更具约束力和规范性。三是城乡建设需要和人民群众愿望迫切。随着近年城乡一体化进程的加速,基层社会管理变得愈加复杂,基层群众对建立决策民主化、操作透明化、村务公开化,充满生机活力的民主自治制度保障的愿望越来越迫切。进一步建立健全公正透明、规范有序、分工明确、民主高效、依法议事办事的工作运行机制愈发重要。
 

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